公私合营（Public-Private Partnership，简称PPP）是一种政府与私营部门之间的长期合作安排，旨在通过整合公共部门的政策目标与私营部门的资本、专业技术和管理效率，共同开发和运营基础设施项目。与传统采购模式不同，PPP模式下政府不再承担全部的基础设施建设融资和服务提供职责，而是将部分或全部职能转移给私营部门，从而实现风险共担、利益共享。

海湾合作委员会（Gulf Cooperation Council，GCC）地区正处于经济转型的关键时期。沙特阿拉伯"愿景2030"、阿布扎比"愿景2030与2045"等国家战略的推进，对基础设施建设提出了前所未有的需求。面对数万亿美元规模的项目，传统的政府主导采购模式已难以满足快速、高效、高质量交付的要求。在此背景下，PPP模式凭借其独特优势，正成为GCC各国实现经济多元化和基础设施现代化的核心工具。

本报告旨在全面梳理GCC地区PPP发展的历史脉络，深入分析当前市场现状与机遇，客观评估面临的挑战，并探讨成功实施PPP项目的关键要素，为政府采购方、私营投资者和金融机构提供参考。

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GCC PPP发展历程

GCC地区的PPP发展可以划分为三个明显的阶段，每个阶段都有其独特的特征和里程碑式的项目。理解这一演进过程，对于把握当前市场动态和未来趋势至关重要。

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图1：GCC PPP发展历程时间轴

来源：《Third Wave of PPPs in the GCC》，King & Spalding，2025年

2.1 第一波（1990年代）：开创期

GCC地区PPP的萌芽始于1990年代阿曼和阿布扎比的先驱电力和水务项目。阿曼的Manah独立发电项目（IPP）和阿布扎比的Taweelah A2独立水电项目（IWPP）开创了该地区私营部门参与公用事业基础设施建设的先河。

这一时期的项目具有以下特点：尚无正式的PPP政策或法规框架支撑，项目主要遵循国际项目融资惯例；项目范围局限于电力和水务等公用事业领域；交易结构相对简单，主要采用BOT（建设-运营-移交）或BOOT（建设-拥有-运营-移交）模式。尽管缺乏制度化支持，这些早期项目的成功实施证明了PPP模式在GCC地区的可行性，为后续发展奠定了基础。

2.2 第二波（2010年代中期至2022年）：制度化建设

进入2010年代中期，GCC各国开始积极探索PPP模式并着手建立相应的监管框架。这一阶段的核心标志是法规体系的逐步完善：迪拜于2015年率先颁布PPP法规；阿布扎比于2019年出台PPP法令；沙特阿拉伯于2021年发布PPP法及其实施细则。

尽管有了法规框架，这一时期的PPP项目仍主要集中在传统的公用事业领域，包括电力、水务、海水淡化等。同时也开始涉及住宿、教育和医疗等领域，如阿布扎比主权财富基金Mubadala牵头的一系列大学PPP项目。

2020年爆发的新冠疫情成为一个重要转折点。疫情带来的财政压力促使GCC各国政府更积极地探索PPP和其他替代交付模式，以在控制政府支出的同时继续推进基础设施建设。PPP模式在快速、高效交付基础设施方面的潜在优势，成为推动各国加速采用该模式的关键动力。到2022年，所有GCC成员国都已建立了PPP监管框架。

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图2：GCC各国PPP法律与政策现状对比

来源：《Delivering Infrastructure Projects under a PPP Model》（第2版），King & Spalding，2025年

2.3 第三波（2023年至今）：社会基础设施扩展

当前，GCC地区正处于PPP发展的"第三波"，其显著特征是应用领域的大幅拓展。PPP模式已从传统的电力水务领域扩展到铁路、机场、公路、医疗、教育、市政设施和旅游等多元化的社会基础设施领域。监管确定性进一步增强了外国直接投资的信心，成功项目的交付也在国内外提升了市场对该模式的认可度。

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PPP在项目总支出中的占比显著提升。以沙特阿拉伯为例，PPP项目占比从2022年的10.2%跃升至2024年的18.3%，PPP合同总价值占政府及政府相关项目价值的比重超过四分之一。阿布扎比近年来完成了多个具有里程碑意义的PPP项目，包括Zayed City Schools PPP（2022年）、Abu Dhabi Road Lighting PPP（2023年）和Khalifa Student Accommodation PPP（2024年，荣获IJGlobal 2024年度社会基础设施交易奖）。

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市场现状与机遇

3.1 PPP市场现状分析

3.1.1 整体市场表现

GCC项目市场持续强劲表现，显著高于十年平均支出水平（约1,640亿美元）。截至2025年10月，该地区已授标约2,490亿美元的项目合同，几乎所有行业都在不断宣布重大机遇。沙特阿拉伯和阿联酋继续引领区域项目市场，两国在2025年截至8月各自授标超过500亿美元的合同，仅10月份就分别授标超过60亿美元。

从项目规模来看，沙特阿拉伯拥有价值1.65万亿美元的项目，位居全球第三（仅次于美国和中国）；阿联酋项目估值接近8,750亿美元。整个GCC地区已知、规划和未授标的项目支出总额约为3.1万亿美元，其中大部分计划投向建筑领域（特别是支持沙特超级项目，目前约有550亿美元的合同正在招标），同时电力、交通和水务项目也在持续宣布。

3.1.2 PPP"黄金时代"的到来

GCC地区PPP采用正在加速，业界普遍认为该地区已进入PPP的"黄金时代"。在沙特阿拉伯，2023年和2024年PPP授标额均达到约200亿美元，PPP占项目总支出的比例从2022年前的10.2%或更低，跃升至近21%的平均水平。随着PPP在更多元化的领域部署，这一增长势头预计将持续。

沙特国家中心项目（NCP）已宣布175个项目，包括77个即将启动的机会和42个进行中的交易。沙特还近期发布了首个体育场馆PPP招标（Prince Faisal bin Fahad Sports City Stadium）、更多场馆的意向书征集（Qiddiya National Athletics Stadium）以及铁路PPP项目（Q-Express）。

阿布扎比计划通过PPP模式采购价值540亿美元的基础设施管道。迪拜则继续使用PPP模式招标众多重大项目，包括近期的220亿美元战略污水隧道项目。迪拜还于2023年推出了数字PPP平台"DP3"，帮助政府部门更高效地管理从项目规划到交付的全流程。

3.1.3 私营部门参与度提升

私营部门参与GCC基础设施项目的意愿显著增强。沙特首个医疗PPP项目（麦地那医院）在宣布时吸引了86家公司投标，充分展示了愿意参与该地区项目的私营部门参与者数量。该项目于2024年完成财务关闭，标志着沙特PPP合同授标价值的大幅跃升。

阿布扎比近年来完成财务关闭的标杆项目包括：Zayed City Schools PPP（2022年）、Abu Dhabi Road Lighting PPP（2023年）和Khalifa Student Accommodation PPP（2024年，荣获IJGlobal 2024年度社会基础设施交易奖）。这些项目在区域和国际上都获得了广泛认可。此外，阿布扎比综合交通中心近期还推出了在全市400个地点安装和运营1,000多个电动汽车充电站的PPP项目。

3.2 重点领域机遇

3.2.1 大型赛事驱动项目

GCC地区即将举办的一系列国际大型赛事，正在成为基础设施建设和PPP项目的强大驱动力。核心赛事包括： 2030年利雅得世博会、2034年FIFA世界杯 、2027年亚洲足球锦标赛 和2029年亚洲冬季运动会 。这些赛事的筹备工作为PPP模式提供了理想的应用场景。

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赛事驱动效应的核心体现在以下几个方面：

  1. 场馆建设需求激增： 沙特已发布首个体育场馆PPP招标（Prince Faisal bin Fahad Sports City Stadium），并正在征集更多场馆的意向书（如Qiddiya国家田径体育场）。2034年世界杯的筹办将需要建设大量符合国际标准的体育场馆和训练设施。

  2. 配套基础设施加速开发： 大型赛事的举办需要完善的交通网络、酒店住宿、市政设施等配套基础设施。这催生了交通PPP项目（如Q-Express铁路）、酒店开发（如吉达中央开发公司约18亿美元的酒店投资协议）和市政设施升级等一系列机会。

  3. 紧迫的时间节点倒逼快速采购与交付： 赛事举办时间是刚性约束，这要求项目必须按时甚至提前完成。传统政府采购模式往往面临预算超支和工期延误的风险，而PPP模式通过将这些风险转移给私营部门，可以更有效地确保项目按时交付。

  4. PPP模式的天然契合： 私营部门的效率优势与赛事筹备的高标准、紧工期要求高度契合。政府可以利用私营部门的专业能力和资金实力，在较短时间内交付世界级的基础设施，同时分散财政压力和实施风险。

3.2.2 公用事业基础设施

公用事业领域仍然是GCC地区PPP应用最成熟、规模最大的领域之一，以支撑不断增长的人口和经济发展需求。

水务领域： 沙特阿拉伯预计水务领域支出将创历史新高。随着人口增长和城市化进程加速，海水淡化、污水处理和供水网络建设的需求持续攀升。迪拜近期宣布的220亿美元战略污水隧道项目，是该领域最具代表性的大型PPP机会之一。

电力领域： 沙特每年需新增至少20GW可再生能源装机容量，以满足日益增长的电力需求并实现能源转型目标。阿联酋EWEC预计2025年将授标6个大型发电项目。太阳能PPP项目因其成熟的商业模式和风险分配机制，正在实现创纪录的低成本融资利率，吸引了大量投标者参与竞争。

3.2.3 交通运输

持续投资交通基础设施对于支撑GCC不断扩大的人口至关重要。铁路PPP项目正在兴起，沙特的Q-Express项目是该领域的代表。道路和桥梁项目持续推进，如阿布扎比道路照明PPP项目的成功实施。电动汽车充电基础设施成为新的增长点，阿布扎比综合交通中心推出的PPP项目计划在全市400个地点安装超过1,000个充电站。航空基础设施升级也在议程之中，以配合旅游业发展和国际大型赛事的举办。

3.2.4 社会基础设施

社会基础设施是GCC PPP"第三波"发展的核心领域，涵盖医疗、教育和市政设施等多个方面。

医疗领域： 沙特首个医疗PPP（麦地那医院）的成功为后续项目树立了标杆。该项目吸引了86家公司投标，充分显示了市场对医疗PPP的强烈兴趣。随着GCC各国推进医疗体系现代化和扩大医疗服务覆盖面，更多医院PPP项目有望推出。

教育领域： 学校、大学和学生公寓PPP项目持续增长。阿布扎比的Zayed City Schools PPP和Khalifa Student Accommodation PPP是该领域的成功典范，后者还荣获了IJGlobal 2024年度社会基础设施交易奖。

市政与旅游设施： 随着GCC各国推进旅游业发展战略，酒店、休闲设施和市政服务设施的PPP机会也在增加。

3.2.5 房地产主导融资模式

随着交付成本上升和政府资产负债表更加审慎，投资者越来越多地通过房地产主导结构来动员私人资本，以锚定核心基础设施投资。近期案例包括：吉达中央开发公司与万达东方、One and Only、希尔顿等全球领先运营商签署约18亿美元的酒店投资协议；Al-Balad Development Company近期宣布36亿美元投资组合，用于开发吉达历史街区的酒店资产。这种模式通过将房地产开发收益与基础设施投资相结合，为PPP项目提供了新的融资思路。

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结论

GCC地区正处于PPP发展的"黄金时代"。从1990年代阿曼和阿布扎比的先驱电力水务项目，到如今涵盖铁路、机场、医院、学校、体育场馆等多元化领域的第三波PPP浪潮，该地区的PPP实践已经日趋成熟。所有GCC成员国都已建立了PPP法规框架，私营部门参与意愿显著增强，标杆项目不断涌现。

展望未来，多重因素将继续推动GCC PPP市场的增长：沙特愿景2030、阿布扎比愿景2030/2045等国家战略对基础设施的巨大需求；2030年世博会、2034年世界杯等国际大型赛事的筹备要求；约3.1万亿美元的项目待开发；以及各国政府对财政可持续性和私营部门参与的重视。

随着GCC各国政府寻求更高效的方式来交付基础设施和公共服务，PPP模式无疑将继续在各国采购战略中发挥核心作用。对于政府采购方而言，关键是选择合适的项目、设计合理的结构、组建专业的团队；对于私营投资者和金融机构而言，GCC地区丰富的项目、不断完善的法规环境和政府的坚定承诺，提供了极具吸引力的投资机会。