受全球油气价格低位的持续影响，中东北非区域预计会出现PPP项目“热”，对中资建筑承包企业和项目开发人员既是潜在机遇又会带来诸多挑战。与传统的项目开发方式不同，PPP项目开发更是一个“智取”的过程，需要承包商在发挥自身专业技术优势的同时具备足够强大的外部资源协调与整合能力，项目开发人员需要熟悉项目投融资模型构建、PPP项目风险分配、多角色项目开发合作与博弈等关键技能才能在错综复杂的商务、技术谈判中游刃有余，并取得项目开发的成功。

开发特点

一、项目开发股权中政府占比的可控性

中东北非区域已展开实践的PPP项目主要以水、电等民生项目为主，一般由该国政府水电部门负责招标，在股权结构中会明确规定东道国在将来成立的项目公司中股权占比绝对占优。项目的操作模式一般以BOT或者BOO较为常见。该种股权设计的根本原因是政府为了取得对项目公司的绝对控制权，使得项目开发既能吸引外资、分享较多收益，又能较好地控制本国民生行业，从而实现双赢。

二、项目开发协议的复杂性

中东北非区域PPP项目开发十分注重规范性，较传统的EPC开发模式，PPP项目前期项目开发的协议较复杂，以电站PPP项目为例，主要项目开发协议文件一般包括：项目文件包（执行协议、购电协议）、融资文件包（贷款协议、担保协议、账户管理协议、直接协议、股东承诺书等）、公司文件包（公司章程、股权认购或转让协议、股东协议、合资合作协议、股东贷款协议等）、项目执行文件包（EPC合同、燃料供应合同、水资源合同、运营维护合同）。

因PPP项目涉及的利益关联方较多，PPP项目的开发协议的复杂性表现在：PPP项目协议是多个协议组成的综合体；各项协议之间紧密衔接、配合，合同机制相互贯通；各个合同协议之间通过风险分配相互传导和关联。

三、项目合作伙伴的多样性

中东北非区域因其独特的地理区位优势，向来受众多欧美投资开发商青睐，加之近几年本地涌现的项目开发商表现较为突出，使得在该地参与PPP项目的合作伙伴更加国际化和多样化。参与一个PPP项目往往需要联合欧美公司和本地公司形成一个大的开发商组合体，在合同谈判过程中，不同文化、风格、投资思路的开发商相互碰撞，使得项目开发更具有挑战性。一般来说，欧美公司具有技术领先优势，再加之对合同协议的语言把握能力较强，对利益分配较为重视，会通过复杂的合同条款牢牢控制话语权，甚至在谈判过程中，一言不合便以退出合作相威胁；本地开发商受伊斯兰商业文化的长期影响，更看中项目建设及运营成本，往往不遗余力地压低EPC和运维价格。

关键要素

PPP项目开发除具有传统项目开发模式相同的关键要素外，还包括一系列特有关键成功因素，主要包括：物有所值，风险分担，项目所在国法律、政治、经济稳定性，项目开发联合体实力等。导致项目失败的关键因素主要包括：缺乏必要的项目开发技术、较高的项目参与成本、过高的合同额、高风险、参与方之间缺乏有效的沟通、项目开发周期长等。上述关键因素可以概括为两大类，即：项目开发的内部因素，包括开发商自身的实力及项目开发组织安排；项目开发的外部因素，主要包括东道国的政治、经济、法律、金融等外部环境。基于此，笔者对区域内参与PPP项目的关键要素进行剖析。

一、物有所值

PPP项目开发模式和传统模式相比，由于融资成本的加入，无疑会使得项目开发费用增加，但在整个项目生命周期内，PPP项目一般会产生比增加的开发成本更高的效益。通过采取合理的利益分配、激励机制会使得承担项目建设的承包商和运营商更加关注项目的建设质量及维护状况等，以获得更多的收益。

二、机构建设

PPP项目相比传统项目开发模式内容更多，参与者更多，合同时间跨度更长，因此对于政府机构和私人开发商都提出了更高的组织能力要求。政府机构需要相关机构制定合理的机制，筛选出具备项目融资能力、建设能力与运营能力的开发商；立法机构要为PPP项目制定专门的法律规章制度，明确参与的政府和私人投资人各自的责、权、利，还要为项目实施过程中出现的各种争议设置好解决办法。尤其是PPP项目的履约期较传统项目要长的多，涉及到的争议数量和种类都是传统项目开发无法相比的，一旦缺乏相关的争议解决机制，PPP项目经常会因为政府政策的改变或者风险分担不合理等问题造成严重的拖期和费用超支，由此导致项目失败。

三、可融资性

PPP的项目需要有明确的预期收益或者可靠的政府补贴协议，否则收益不乐观或者风险不确定会使得项目很难通过PPP模式成功获得融资。在PPP项目参与过程中，投资者通常会十分关注项目的未来收益水平和项目执行期间的风险分担，从该地区PPP项目的实际操作来看，投资者或者金融机构往往要求项目所在国政府提供项目最小收益担保以保证融资风险在可接受的范围内，因此公益性的基础设施项目若缺少政府补贴或担保，通常融资很难关闭。在收益水平之外，风险的可承受性也是投资者关心的重中之重，由于PPP项目周期较长，在整个合同期间发生风险的可能性极高，通常需要建立更为合理的风险分担机制来给融资关闭提供条件。

四、融资成本

中东北非区域PPP项目融资成本具有十分显著的地区特色。近年来由于油气价格急剧下降，该地区的银行流动资金相对紧张，当地金融机构对长期的信贷兴趣不大，因此通常都会选择较短期的融资方式，在PPP合同期内滚动安排融资以解决资金缺口，但随之带来的再融资利率升高风险和违约遭受到的项目自由现金流被融资方接管的风险陡增。

此外，该区域有些国家政治较为动荡，金融风险较高，一旦缺乏政府担保，且自身政府评级较低情况下，PPP项目融资的成本会极高，即使融资成功，也会使得建成的公共服务项目的使用成本过高，项目的社会效益和经济效益均会较差。

主要风险

中东北非区域进行PPP项目开发所面临的外部风险主要包括政治风险、法律和金融风险、市场和收益风险。

一、政治风险

中东北非地区特有的政治环境导致项目操作过程中的腐败问题，使得部分国家针对PPP项目开发缺乏透明的投资商业环境，打击开发商参与PPP项目的信心。

二、法律和金融风险

项目开发具有较高的潜在法律风险。PPP项目开发模式较晚，大部分国家针对PPP项目开发的法律不够健全，或是相关法律在边尝试边制订阶段。金融风险主要包括通货膨胀、利率、汇率的变动等，如2016年底埃镑兑美元暴跌48%。

三、市场和收益风险

从事纯商业性质的PPP项目开发，如交通、地产、教育等领域，会面临项目市场收益不能满足预期的风险。沙特Taif机场项目因该国的民航机构拒绝担保该机场的航班运行数量、开发商担心该机场不能够吸引足够多的乘客而一度被迫终止PPP模式项目开发。

典型案列分析

迪拜H项目为中东地区的首个燃煤火电站项目，总装机容量2400MW，项目总投资约34.5亿美元（其中资本金6.5亿美元、融资金额25亿美元）。项目采用BOO模式开发，由迪拜水电局（DEWA）、地区领先的沙特国际水电公司（ACWA Power）、中资企业H公司、丝路基金共同投资设立项目公司（SPV），负责本项目的开发建设。DEWA占有项目公司51%的股份，ACWA Power、H公司及丝路基金占有项目公司49%的股份，其中丝路基金是本项目的财务投资人。项目的融资部分78%由中资银团提供，剩余22%来自外资银团。DEWA与SPV签署购电协议，作为包销商承购项目公司所发电力。迪拜政府财政厅为DEWA在PPA协议项下的付款责任方，提供不可撤销的财政担保。该项目打破了中东地区PPP项目一直被欧美、日、韩公司所垄断的局面，是中资银、企合作“抱团出海”在准高端市场成功进行PPP项目开发的典范。

一、优势互补

借助中国“一带一路”政策支持，在PPP项目开发中积极发挥中国资本、中国服务和产能优势，争取与区域或国际有实力的工程公司、金融机构实现优势互补。该项目通过中资企业的参与并成功引进一系列的中资银团和基金完成项目融资，较好地弥补了当地金融机构对长期信贷兴趣缺乏的不足。

二、风险分摊

PPP项目开发的关键在于利益相关方的优化组合，其根本在于风险的最优分摊。在制定相关合同体系文件时应把握的原则是：最合适的风险分担主体承担相对应的主要风险。通过一系列的关联合同协议设计，实现利益相关方在投资回报率、融资成本、经营建设成本和承担的对应风险之间获得平衡和最优，从而提高平准化电价的竞争力。

（作者单位：中国电建集团国际工程有限公司）