欧盟经济管制——企业如何游说影响欧盟经济管制政策的制定

在很多国家和地区，企业游说（Lobbying）往往被视为企业自发和政府建立的非正式沟通和对话行为。然而，在欧盟，企业游说被视为参与式民主的重要表现，近年来，欧盟支持企业通过游说在政策和法律制定方面发挥越来越积极的作用。我们将分两期为读者介绍企业如何游说影响欧盟经济管制政策的制定，本期内容包括欧盟法律框架下企业游说活动的规则和现状，以及企业为游说活动投入的资源。

在很多国家和地区，企业游说（Lobbying）往往被视为企业自发和政府建立的非正式沟通和对话行为，甚至被认为是影响政策的“灰色地带”。然而，在欧盟，企业游说被视为参与式民主的重要表现，近年来，欧盟支持企业通过游说在政策和法律制定方面发挥越来越积极的作用。2007年，欧盟委员会正式在公开文件中认可了欧盟层面的利益代表的作用，将“游说”定义为影响欧洲机构的政策制定和决策过程而开展的活动。^[1] 参与游说的组织可以是企业、协会、律师事务所、公咨询公司、非政府组织、智库等各类机构。对于企业而言，可以选择直接派代表，或者雇佣律所、咨询公司等专业的游说团队间接开展游说活动，亦或可以通过资助行业协会、非政府组织等方式间接参与。总之，在欧盟，企业游说是被认可的民主权利，在欧盟“透明度倡议（European Transparency Initiative）”框架下，企业可以通过制度化的渠道参与并影响政策制定。相应地，欧盟法律规定欧盟机构有义务向利益代表组织和公民社会保持公开、透明，并开展常规对话。

[1] Commission of the European Communities, Green Paper: European Transparency Initiative, 2006.

一、欧盟法律框架下企业的游说活动：规则与现状

近年来，欧盟对于游说的管理日趋透明化和规范化。2008年6月，欧盟委员会引入了游说参与方自愿注册制度。2011年，欧盟委员会和欧洲议会共同推出了透明注册系统（Transparency Register），所有致力于影响欧盟委员会和欧洲议会政策制定和决策过程的组织或代表，可自愿注册并填报企业或组织的基本信息。所需填报的信息包括参与游说所投入的资源信息，致力于影响的政策领域等。该系统网站上的所有信息，包括利益群体和欧盟机构接触需要遵守的行为准则均向公众公开。网站还设置了举报通道，方便公共监督或诉求表达。^[2]

[2] 更多信息请参考：

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en。

2014年，欧盟委员会再次改进了透明注册系统，进一步增强了信息披露、透明度等方面的要求。虽然注册是自愿进行的，但只有注册的游说团体才有资格获得进入欧洲议会大楼的通行卡。欧盟委员会成员一般也不出席未注册机构组织的活动。^[3] 也只有注册方才有机会被邀请在欧盟委员会成员或欧洲议会议员组织的公开听证会中发表讲话。诸多限制增加了游说参与方的注册意愿，和进行信息披露的积极性。

[3] 更多信息请参考：

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_14_302。

欧盟委员会方面，从2014年开始，所有高级别官员需要在委员会官网公开所有会议日志，由此一来，所有利益代表方和欧盟委员会官员间的正式会面，包括会议地点，参会成员，议程都变成了公开信息。

截至2023年3月14日，欧盟透明注册系统共有注册机构或代表12，094家，其中公司或商贸协会占到一半以上，其次为非政府组织（NGO），占比超过四分之一，再其次分别为智库或学术机构、咨询公司或律所、权威机构（政府所属机构）、以及宗教组织（见图2-7）。

图2-7 欧盟透明注册系统注册机构类型分布（2021.03）

资料来源：欧盟透明注册系统（EU Transparency Register），作者根据原始数据绘制。

以上机构有3/4在注册目的中填写代表商业或经济利益。注册一栏中有对游说机构关注问题的文字描述，根据对词组出现的频率的统计，游说机构最为关注的三大问题为“农业和农村发展”、“金融和欧元”、以及“经济”问题，其次为“竞争”、“贸易”、“制度相关事务”等，其他较受关注的议题还包括：“环境”、“教育和培训”、“国际合作与发展”、“消费者”等。

二、企业为游说活动投入的资源

从人员投入状况来看，注册机构为游说活动共雇佣相当于24，394.25名全职人员^[4]，67%受雇于直接参与游说的企业或机构，这部分直接受雇的工作人员也被称为“内部说客”（in-house lobbyist，指公司或机构派出的以游说为主要职责的雇员）。剩下的33%是游说服务机构雇员，又被称为顾问说客（consultant lobbyist）。

[4] 兼职工作人员按照工作时间折算为全职人员，例如，每日工作4小时，一周工作5天，计入0.5名全职人员。

聚焦于注册机构中的企业或商贸协会，平均每家雇佣的内部说客为3.4人，折算为每天8小时的全职工作人员，平均每家雇佣1.6人。但不同机构投入人员状况的差异很大，最多的一家游说机构雇佣人员高达82人之多（相当于52个全职工作人员）。不是所有在注册的游说人员都可以进入欧洲议会，数据显示，仅有8%的机构拥有欧洲议会大楼的通行卡。（见表2-2）

表2-2 企业或商贸协会参与欧盟游说的投入情况

资料来源：透明国际数据中心（Transparency International, http://data.integritywatch.eu）,作者根据原始数据绘制。

从财力投入上看，所有注册机构2020年总支出平均在14.2万欧元-19.3万欧元之间。约为63%的机构投入小于10万欧元，投入在10万到50万之间的机构约占26%，约6%的机构投入超过50万但小于100万欧元，不到3%的机构投入超过100万欧元。另有2.3%的机构没有披露投入信息。（见图2-8）

在表2-3中，我们列出了投入最多的前20家企业或商贸协会名单，欧洲化学工业委员会（CEFIC）和欧洲保险和再保险联合会（Insurance Europe）以1000万欧元和650万欧元的年投入下限，成为注册机构中投入最高的两家机构。除了商贸协会，欧洲实力雄厚的老牌大型跨国公司包括壳牌、拜尔、大众、西门子等也榜上有名，年游说投入均超过300万欧元，甚至在400万欧元以上。美国的谷歌、微软和脸书三大科技公司也榜上有名，年最低投入分别为575、525、和425万欧元，是除了欧洲企业外，在欧盟游说年投入最高的三家海外公司。此外，中国公司华为也是在欧盟游说投入最多的前二十家企业之一，年投入超过300万欧元。

图2-8 2020年游说机构的游说年总支出分布

资料来源：透明国际数据中心（Transparency International, http://data.integritywatch.eu）,作者根据原始数据绘制。

图2-3 游说花费最高的企业或商贸协会

资料来源：透明国际数据中心（Transparency International, http://data.integritywatch.eu）,作者根据原始数据制表。

由此可见，欧盟游说的参与方不仅限于欧盟内部。根据注册企业填报的企业总部所在国家的信息，我们绘制了游说企业在各国分布的热图（见图2-9），地图中边界被突出显示的国家中，“温度”越浅，表明该国家企业参与欧盟层面游说的密度越高。可以看到，参与欧盟层面游说的机构遍布世界各大洲。除了欧洲地区之外，参与欧盟游说活动最多的为美国机构（共有436家），约占所有机构总数的3.6%，其次为加拿大，共有45家机构参与，再其次分别为土耳其和日本，参与机构数分别为31和24。中国企业共有7家，在后面的小节中我们再做专门介绍。

图2-9 参与欧盟游说活动企业的分布情况

资料来源：透明国际数据中心（Transparency International, http://data.integritywatch.eu）,作者根据原始数据绘制。

完

本文节选自《欧洲区域经济研究报告2022—2023（欧盟卷）》第一篇第二章，姜建清、汪泓主编，赵欣舸、陈飞、刘功润副主编，中国金融出版社出版（2023年10月第1版），P49—54。撰写人：裘菊。