新国家主义视角下东南亚国家数字经济产业政策比较研究——以新加坡、马来西亚和菲律宾为例

一、引言

近年来，国际资本持续关注东南亚各国的数字经济产业。谷歌（Google）、贝恩咨询（Bain & Company）和淡马锡（Temasek）三方持续多年的联合调查显示：2017—2022年，印度尼西亚、马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国和越南6个东南亚国家的数字经济产业规模持续增长，预计到2025年总体产业规模将达到3300亿美元的水平。虽受到新冠疫情的冲击，但是东南亚的数字经济产业依然保持较为乐观的发展态势。具体表现为互联网用户数量的持续增长：自2019年疫情爆发以来，上述6国总户量达到了4.6亿，共计增加了超1亿用户。受到国际金融波动、地缘竞争爆发以及全球供应链动荡等短期冲击的影响，东南亚的宏观经济也展现出可观的韧性和适应性，这为数字经济的发展提供了良好的基础。此外，东盟经济总量的增长仍有较大潜力：预计到2030年，东盟将在总量上成为世界第四大经济体。

在巨大市场潜力的吸引下，众多互联网企业和投资机构开始在东南亚投资数字经济产业。尽管在地缘竞争和新冠疫情等不利因素的影响下，2022年部分国际投资者减少了投资活动，但是东南亚的科技创投领域仍保持着强劲增长趋势。2021年上半年到2022年上半年期间，东南亚的投资交易额呈现出13%的增幅；在私人市场中，风投机构仍持有近150亿美元的现金储备。对于在海外开展投资的企业而言，除东道国的市场规模和资源禀赋等因素外，亦需要对当地政府制定的各类经济产业政策进行比较，综合考量选择回报最高、风险最小的投资目的地。

从建设“一带一路”倡议的宏观层面来看，“数字丝绸之路”的推进也离不开东南亚国家的支持。中国政府也多次在东盟与中国（“10+1”）领导人会议、中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会上表示，愿同东盟一道建设中国—东盟信息港，推动数字互联互通，拓展数字经济等新领域合作，打造“数字丝绸之路”。

然而，当前对东南亚国家数字经济的研究较难帮助政府和企业理解东道国产业政策之间的差异及其成因。已有研究通常围绕综述东南亚区域数字经济发展情况，描述某一特定国家的产业发展或政策情况，以及分析中国—东盟数字经济合作前景3个领域进行，缺乏对东道国产业政策的比较，也难以回答为何东南亚国家的数字经济产业政策存在差异。

目前，相关文献鲜有对各国的数字经济产业政策的比较分析，也未对各国政策差异寻找政治经济学解释。有关东南亚数字经济产业政策的文献目前可分为三类：第一，对东南亚各国的数字经济产业与政策情况进行描述性分析；第二，讨论某一特定东南亚国家的产业现状、政策、前景与挑战等；第三，对于中国—东盟数字经济合作与共建“数字丝绸之路”的现状、前景和挑战等进行分析。

第一类关注东南亚各国数字经济产业与政策情况的研究认为，该区域的数字经济虽然正在高速增长，但也面临诸多问题，亟待有效的应对之策。东南亚地区数字转型既覆盖电子商务、社交网络、数字金融和流媒体服务等新兴产业，也涉及到制造业和农业等传统产业。上述变化也推动了政府对更具包容性的数字化进程的高度关注。此外，相关研究也指出如果要释放其数字经济的全部潜力，各国必须解决多个方面的问题：东南亚内部的巨大数字鸿沟、各国人力资本显著差异、在线数据隐私保护的空前挑战以及跨国监管方面的诸多隐患。然而，除了网络安全监管外，上述研究并不关注各国数字经济有关的产业政策。

第二类聚焦于单一国家的研究虽然在前一类研究的基础上，涉及了部分东南亚国家在发展数字经济产业方面的政策情况，但是既缺少深入的比较分析，也未提出一个可供解释政策制定差异的框架。例如，关注马来西亚数字经济的研究主要为历史性的回顾和梳理，讨论自20世纪90年代以来3个执政联盟先后颁布的数字经济相关政策之间的延续性和差异性，并指出马来西亚政府一直致力于推进建设数字经济生态系统的长期战略，但是对于中小企业和普通消费者的作用并不显著。尽管上述研究也深入考察了产业发展情况和政策制定情况，但是历史性的纵向比较并不能分析不同国家之间的政策差异以及差异的成因。针对其他的东南亚国家的研究依然存在上述问题。只有通过横向比较，才能进一步探究马来西亚数字经济的长期发展战略为何差强人意以及哪些因素造成了各国政策间的差异。

第三类针对中国—东盟数字经济合作、共建“数字丝绸路”的研究主要集中在宏观层面，关注各国产业政策的分析较少，大体可以分为3个方向：一是从数字经济产业发展的角度出发，讨论“数字丝绸之路”在东南亚建设的实施战略和潜在风险；二是从国际战略的视角探讨“数字丝绸之路”与“一带一路”倡议的联系和差异；三是从国际体系结构和中国的国际环境出发，讨论建设“数字丝绸之路”对国际体系的影响。然而，上述研究始终无法聚焦到东道国的产业政策维度，无法为准确理解东南亚各国的数字经济产业政策的差异提供更有说服力的解释。

为应对上述研究的不足，本文将结合产业“相对成熟度”的概念和新国家主义的比较政治经济学理论，提供一个分析东南亚国家数字经济产业政策的框架，探究政策差异背后的政治经济逻辑，解释为什么东南亚国家的数字经济产业政策之间存在差异。

二、分析框架

如何对影响各国数字经济产业政策的因素进行分析？

如前文所述，现有研究的不足在于缺乏能清晰揭示政策制定差异根源的分析框架。这导致研究只能停留于个案分析，无法通过比较得到普适性更强的结论。因此，本文的首要任务在于提出一个概括性较强的理论框架。

（一）产业相对成熟度、政策导向与产业政策分类

长期以来，有关产业政策的讨论经久不衰。导致争议的一个重要原因是不同学者对产业政策的概念界定和分类依据大相径庭。在分析东南亚国家的产业政策时，鲜有文章对于产业政策的内涵以及类型进行清晰界定。

为了能涵盖目前东南亚国家的政策实践情况，本文采用目前覆盖范围较广的产业政策定义：产业政策是试图改善商业环境或使经济结构转向更能提供经济增长或社会福利前景的部门、技术或任务的政府干预或政策。对于本研究而言，上述定义还有更好的适用性：回避经典的纵向（Vertical）与横向（Horizontal）之争，将两类学者提及的产业政策类型都纳入分析范围，更加符合东南亚的政策实践。

基于此定义，可以结合芬巴尔·利夫西（Finbarr Livesey）提出的产业“相对成熟度”（Relative Industry Maturity）进行分类。目前，部分有关产业政策的研究仅根据一国的产业发展水平进行探讨，未考虑到世界范围内的相对差距，即各国的产业发展水平各不相同。产业发展水平不同的国家，其制定政策的基本原理和执行模式可能会有很大不同。此外，“后发国家”与“发达国家”的二分法在分析具体某一产业时可能并不完全适用：总体发展水平较低的国家可能在特定产业或行业种处于领先地位。因此，将产业相对成熟度的概念纳入对产业政策的分析十分必要。这一概念源于产品生命周期理论（Product Life Cycle）：一个行业往往会经历企业数量极少的新兴阶段、企业数量激增的成长阶段、企业数量稳定的成熟阶段和企业数量下降的衰退阶段（见图1）。

图1 生命周期理论示意图

比较同一产业在国内和世界所处的生命周期阶段，可知产业相对成熟度，即国内某一产业相较于世界范围内同产业发展的先进性或落后性。某国的特定产业相对成熟度高，意味着技术先进性较高，该国在世界范围内处于技术前沿（Technology Frontier）；反之，相对成熟度低，意味着缺乏技术先进性，该国在世界范围内处于追赶地位（Catch-up）。为了更加清晰地展示这一概念，可以描绘产业相对成熟度网格图（见图2）。在图2中45°线的下方，该国的特定产业领先于全球范围内该产业的阶段，即该国的特定产业处于技术前沿；在45°线的上方，该国的特定产业处于追赶地位；在45°线之上，该国的产业技术水平同步于世界水平。

图2 产业相对成熟度网格图

除产业相对成熟度外，是否遵循比较优势也是目前学界对产业政策进行分类标准一个重要依据。对于这个标准一直存在着激烈的争论。一部分学者认为，发展中国家应该在发展的每个阶段采取有效利用比较优势的产业政策。另一部分学者指出，国家的发展需要通过积累生产经验获得特定行业的技术，因而有必要采取无视或者至少忽视部分当前阶段的比较优势的政策。

根据以上两个维度，一国的产业政策可以被划分为以下4种类型（见表1）。

表1 基于产业相对成熟度和政策导向的产业政策分类

第一类政策，“巩固型政策”，基于国内产业相对成熟度较高、具有技术先进性的情况，政府选择遵循现有比较优势，对已经在世界范围内领先的产业继续提供支持，以巩固现有的前沿技术优势。

第二类政策，“探索型政策”，基于国内产业相对成熟度较高、具有技术先进性的情况，政府却选择超越现有比较优势，探索潜在的比较优势，可能涉及技术研发具有挑战性、风险和回报都相对较高的产业领域。

第三类政策，“追赶型政策”，基于国内产业相对成熟度较低、缺乏技术先进性的情况，政府选择遵循现有比较优势，对能够具有比较优势的产业提供支持，以期充分利用世界范围内巨大市场的帮助，实现部分学者所预期的发展成效。

第四类政策，“保护型政策”，基于国内产业相对成熟度较低、缺乏技术先进性的情况，政府选择超越现有比较优势，甚至在一定程度上“漠视”已有比较优势，试图进入新的产业领域来发展新的比较优势，对部分学者所关注的“幼稚产业”提供保护。

（二）新国家主义理论与产业政策的制定

除了产业政策的概念界定存在争议外，社会团体的力量对比、国家的政治制度建设和政府——企业联系机制等因素对产业政策的影响也备受学者们关注。要对不同国家内部的政治制度安排、社会团体力量和政府—企业联系机制等多方面因素进行比较分析，就必须从政府（国家）、企业（市场）以及利益集团（社会）互动的政治经济学视角出发进行分析。

琳达·维斯（Linda Weiss）和约翰·霍布森（John Hobson）的新国家主义理论充分认同上述因素的作用：非经济机构，特别是政治机构，对现代市场经济的构造、维护和转变非常重要。不同于其他国家主义范式下的研究，新国家主义理论并非政府干预决定经济发展的“政治决定论”（Political Determinism），而是认真探讨国家作为整体活动的可能性，把国际环境因素、国内制度因素和社会经济因素等结合起来，共同解释国家或政府行为对于经济发展的影响。同时，这一理论并不假设国家机构在基本立场上必须“反对”社会，而是试图“把国家找回来”，“但不踢走社会”。在研究中，这一理论对国家自主性与国家能力进行了清晰的划分：国家自主性是指国家独立于社会自我决策的程度，即国家作为掌握一定资源的机构可以制定和追求并不简单反映社会组织和主导阶级的需求和意愿的目标；而国家能力则是指国家通过社会执行其政策的能力。

其中，国家自主性决定了一国产业政策的制定。结合彭佩尔（T. J. Pempel）等人对东亚和东南亚国家的研究，国家自主性取决于3个维度的因素（见图3）。其一，社会经济力量（Socioeconomic Forces）的相对强弱，包括该国内部各阶级的力量对比状况、社会联盟的组成与相对强弱等，能够影响国家自主性；一国主导阶级相对于其他阶级越强，或者敌对的社会联盟力量越弱，国家的自主性就越强。其二，国家制度（State Institutions）的形式，包括该国的政治制度、官僚体系以及中央—地方关系等亦能对国家自主性产生影响；拥有高效政治制度、更加完善的官员升迁和奖惩制度、精干廉洁的官僚队伍以及良好中央—地方关系的国家，其自主性更强。其三，国际压力（International Forces）的变化，包括该国周边的地缘政治状况、国家对于自身安全和生存的需求等；当一国所受外部安全威胁和体系内军事竞争的压力越大、国家对于安全的需求越高时，国家自主性会更强。

图3 影响国家自主性的主要因素

结合此前对产业政策的分类，本文认为：一国的主导阶级相对力量越强、政治制度和官僚体系越高效、国际体系压力越大时，国家自主性越强，其政府更可能制定出超越当前比较优势、发展潜在比较优势的政策，例如“探索型政策”或“保护型政策”。这并非强调自主性强的国家一定会选择超越当前的比较优势，而是认为自主性弱的国家很少有选择发展潜在比较优势的余地，更难做出“漠视”现有比较优势的决策。

（三）分析框架对于研究的适用性

基于上述讨论，本文提出了对各国数字经济产业政策进行比较分析的理论框架。首先，根据数字经济产业的相对成熟度判断该国是否具有技术先进性。其次，通过对社会力量相对强弱、国家体制的情况以及国际压力的变化比较分析，判断国家自主性的情况。最后，比较国家自主性的强弱，从而解释该国为何选择遵循比较优势或超越比较优势，从而回答该国为何会选择特定的产业政策。

这一框架在理论层面的前提假设符合东南亚数字经济的发展现状。在区域层面，东南亚不同的政府治理类型与不同的经济发展范式日益融合，呈现出越来越多的相似特征。尽管各国在影响国家自主性的几个维度上仍然存在较大差异，但已经具备了一定可供比较的“相似性”和“同质性”，部分国家甚至被纳入“是否为发展型国家”的讨论之中，充分体现出东南亚国家内部国家—社会关系对于经济发展的显著影响，这为以新国家主义理论进行分析提供了必要前提。

在产业层面，这一框架的分析逻辑也符合数字经济产业的发展特性。数字经济的发展依赖于企业、政府和社会三方的合作共建，例如需要政府提供大量研发资金以探索前沿技术、政府主导教育项目以提升人力资本以及开放包容且具有创新精神的社区环境以鼓励数字初创企业和数字内容创作者的发展。同时，“横向的”政策可在数字经济和其他产业之间产生非常不平衡的影响。例如，由于数字经济产业对于基础设施、知识产权保护和融资市场等有更高依赖性，投资通讯设施建设、创立完善的知识产权保护制度以及建设发达的金融市场等措施虽然属于横向政策，但同样对数字经济产生远高于传统行业的促进作用。

因此，结合了产业相对成熟度和新国家主义理论的研究框架既可以避免经典的纵向与横向之争，也符合产业和区域的实践。根据产业相对成熟度进行分类的方式，可以将影响数字经济发展的大部分产业政策都纳入讨论，尽可能合理地为比较各国迥异的产业政策提供基础。以国家与社会关系为中心的新国家主义理论可以避免将单一的行为者（国家、阶级或利益集团）视为中心而把其他行为者降为附庸的弊病，相较于重点关注个人理性的新古典政治经济学范式以及强调社会团体基于利益进行联合与斗争的社会联盟理论，更加符合企业、政府和社会三方共建数字经济的实践情况。

三、东南亚三国数字经济产业政策比较

（一）数字经济产业政策的比较框架

本文以新加坡、马来西亚和菲律宾3个东南亚国家为例是基于以下原因。一方面，3个国家在保障可进行比较的“相似性”基础上提供了足够多的变化性或“差异性”，能够形成一个“最相似”（Most Similar）研究设计，基于“最相似”初始条件，尽量减少需要考虑的可能影响结果的自变量数量，从而便于探究因果机制。例如，三国虽然都被各类研究机构划为数字经济发展最具潜力的国家，但是三国在产业成熟度和技术先进性上存在很大差异；三国的政治制度虽然在部分学者看来都能归为“民主”制度的范畴，但是三国的社会力量、国家体制和国际压力情况也存在着诸多不同，最终导致国家自主性存在差异。另一方面，东南亚的其他国家则在分析有关的影响因素方面存在显著的异质性，难以提供可比的“相似性”基础。例如，缅甸、老挝和柬埔寨等国家在数字经济领域基础过于薄弱，政策实践比较匮乏，信息可靠性不足，纳入讨论难度较大；越南、泰国和文莱等国家的政治体制与其他国家的差异过于显著，纳入讨论会降低对国家体制因素比较的有效性，违背了“最相似”研究设计的原则。

尽管三国具备了“最相似”初始条件，但如何对数量丰富、种类各异的数字经济产业政策进行合理比较成为难题。若仅比较各国数字经济产业政策的数量，则忽略了各类政策之间的差异。例如政府对于中小企业的数字化转型支持与加强网络犯罪的安全监管虽然都能促进数字经济，但二者在发挥作用的领域和程度方面都有极大差异，难以等量齐观。因此，需要通过一个清晰的框架对各国的数字经济产业政策进行比较。

本文采用了尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）等机构的分析框架，以网络互联（Connectivity）、数字能力（Digital Literacy and Skills）、安全监管（Privacy and Cybersecurity Regulations）、数字转型（Transformation）、创新创业（Creation）与国际合作（Collaboration）6个维度对3个东南亚国家进行比较分析（见表2）。

表2 数字经济产业政策比较框架

这一框架综合了此前世界银行的《非洲数字经济倡议框架》（DE4A）和《连接运用创新保护框架》（CHIP），能在较大范围内涵盖东南亚国家的数字经济产业政策，并对产业政策的领域和维度进行清晰的划分，方便后续的比较。

其中，“网络互联”关注政府是否颁布政策促进更多居民能够使用互联网。较高的互联网使用率离不开政府增加宽带网络基础设施投资、补贴当地居民使用互联网设备以及合理调控网络服务价格等措施。

“数字能力”刻画政府在提升当地居民数字人力资本方面的政策努力。两个评估要素“数字技能”（Digital Skills）和“数字素养”（Digital Literacy）分别是指工人是否掌握数字经济所需的技能和居民是否掌握使用互联网的基本素养。

“安全监管”考察政府为保护数据而制定的各类政策、法规。数据作为数字经济的关键资产，需要受到政府的监管，以避免被滥用。两个评估要素“个人数据保护法规”（Personal Data Protection Act）和“网络安全法规”（Cybersecurity Laws）分别关注对于个人隐私数据以及企业和政府内影响公共安全数据的监管。

“数字转型”涵盖政府为促进企业和自身机构的数字化所制定的各类政策。两个评估要素分别对应企业和政府层面的数字化。

“创新创业”指政府在支持国内创业者和企业进行创新方面制定的政策。为了促进初创企业发展，政府需营造有利于创业的营商环境和鼓励创业的文化氛围。同时，政府也需提供政策激励以促进科技企业发明创新。

“国际合作”描述了政府在国际层面签署的促进数字经济发展的协定，可分为双边合作、贸易协定和区域伙伴关系等类型。

（二）三国数字经济产业政策的差异

基于上述框架，可以对目前新加坡、马来西亚和菲律宾制定的数字经济产业政策进行比较（见表3）。

表3 东南亚三国的数字经济产业政策比较

由表3不难看出，3个国家的数字经济产业政策在覆盖范围和实施强度等方面差异显著。首先，在网络互联维度，三国存在较大差异：新加坡的政策关注与其余两国非常不同，它集中于提升现有的基础设施以及为低收入群体和老年人群体提供更易获得的互联网设备、服务。对于现有互联网覆盖率较高的新加坡而言，将边缘或少数群体纳入数字经济的生态是进一步提高网络互联水平的有效措施。而马来西亚与菲律宾则更注重提升互联网基础设施的覆盖范围。尽管如此，两国在政策强度上存在明显差异：相较于菲律宾，马来西亚不仅在基础设施建设方面投入更多，也通过补贴、限价的方式帮助低收入群体获得使用互联网设备和服务的机会。虽然菲律宾政府也开始加强通信等领域的基础设施建设，但是政策激励的举措并不显著。

在数字能力维度，菲律宾的政策情况也明显落后于新加坡和马来西亚。尽管菲律宾也制定了提升工人数字技能和国民数字素养的政策，但是政府投入与政策设计有所欠缺：数字社区（DigiBayanihan）等服务项目的主要工作由亚洲社会改善与可持续转型协会（ASSIST）等非政府组织来完成，并未得到政府的援助。其余两国的政策设计则更为全面：既有发掘学生潜力的专业项目，也为在职劳工提供了详尽的培训课程。其中，新加坡在数字素养政策方面关注更加全面，将覆盖范围有效拓展到了老年人群体。马来西亚则在数字技能培训上开设了更多样、更有针对性的培训课程。

在安全监管维度，三国也存在较大的差异：新加坡不仅有已出台完善的网络安全法，还设立了专门的机构（新加坡网络安全局）负责监管法规执行；马来西亚虽有专门的机构（国家网络安全局）负责监管网络安全方面的法规执行，但是缺乏单一、完善的国家安全法，目前只能依赖各领域相对分散的法律处理事务；菲律宾既缺乏完善的国家安全法，也未设立专门的政府机构进行管理。

在数字转型维度，三国都关注到了帮助中小企业数字化转型和发展电子商务的重要性，但是新加坡和马来西亚也注重帮助传统行业的企业实现数字化，菲律宾则并非如此。数字政府转型方面也呈现了类似的特点：新加坡和马来西亚不仅制定了总体规划，还专门设立了机构负责有关政策的执行；菲律宾则只是在国家整体数字化战略中提及了电子政务的部分。

在创新创业维度，三国在政策上有所关注，主要差异在于马来西亚不仅重视对初创企业的政策支持，还根据行业的特点（例如是科技研发类还是数字内容创作类）提供对应的补贴，同时也在积极鼓励本国相对成熟的数字经济企业扩大出口。

在国际合作维度，新加坡各方面的政策努力都要优于马来西亚和菲律宾，不仅有着丰富的双边数字经济协议，还加了各类多边贸易协定和区域伙伴关系协定。马来西亚与新加坡相比，其差距主要是缺乏在双边领域的合作；菲律宾则落后于马来西亚，在双边和贸易领域都缺乏国际合作的协定。

综合上述各维度的分析，新加坡和马来西亚的数字经济产业政策覆盖范围都较全面。相较于新加坡，马来西亚在部分维度上的政策设计上存在一定的不足。菲律宾的数字经济产业政策不仅覆盖范围相对落后，而且在强度和设计上也逊于新加坡和马来西亚。这种差异一方面是由于各国的技术差距导致发展阶段不同，另一方面也与各国的政治经济情况有关。本文后续的讨论将指出，技术先进性和国家自主性两方面的不同，导致了上述政策的差异。

四、对产业政策差异的解释

（一）三国技术先进性的差异

目前，数字经济产业在世界范围内依然处于蓬勃发展的阶段，即生命周期中的增长期。为了度量各国的技术水平的差异，本文采用全球数字经济竞争力指数考察三国的实际情况（见表4）。其中，新加坡的总得分最高，其世界排名也十分领先，具有相对世界范围产业的技术先进性，即产业相对成熟度较高。而马来西亚和菲律宾两国的总得分则较低，世界排名也相对落后。同时，两国的总得分比较接近，说明两国目前的产业都不具有产业相对成熟度和技术先进性（见图4）。

表4 东南亚国家数字经济竞争力指数

图4 东南亚三国的产业相对成熟度示意图

根据此前对产业政策的分类，技术先进性不同的国家其制定产业政策存在较大差异。新加坡的产业相对成熟度和技术先进性较高，因此只能是巩固型或探索型政策。分析数字经济4个领域的得分可知（见表4），目前新加坡在数字产业领域得分较低，并不具有比较优势，因而大力支持创新创业和数字转型的产业政策属于探索型政策。马来西亚和菲律宾的产业成熟度和技术先进性则较低，因此只能是追赶型或保护型政策。马来西亚对数字经济的政策支持更强，并未遵循比较优势，属于保护性政策，试图发展数字经济的产业政策；菲律宾则与之相反，属于追赶型政策。

综上，基于三国技术先进性的差异，需要通过对国家自主性的分析来解释为何新加坡和马来西亚试图超越现有的比较优势、发展潜在的比较优势，而菲律宾则依然遵循比较优势。

（二）三国国家自主性的差异

依照此前的理论框架，社会力量的相对强弱、国家体制的状况以及国际环境带来的压力等因素都会影响国家自主性的强弱，进而影响各国选择遵循现有的比较优势或者发展潜在的比较优势。

1. 社会经济力量因素的比较分析

新加坡国内阶级分化较弱和利益集团活跃程度较低的特点，使得政府在政策制定时容易拥有更高的自主性。较弱的阶级分化表现为新加坡国内较低的国民收入差距和广大的中产阶级群体。自建国以来，新加坡国内制造业飞速发展，推动了国民经济的高速增长和中产阶级群体的迅速扩大。与其他二战后独立的后发国家的情况不同，新加坡中产阶级对于威权体制的态度往往为妥协性的而非革命性的。这源于新加坡中产阶级对政府的高度依赖：新加坡的经济腾飞离不开威权政府对市场的积极干预；大多数中产阶级实际上是政府主导的电子、信息等优势产业发展的受益者。

图5 新加坡、马来西亚和菲律宾的居民收入基尼系数

图6 新加坡、马来西亚和菲律宾后50%居民的收入占比

因此，当新加坡政府实施有助于产业转型、发展比较优势的政策时，作为潜在受益者的庞大中产阶级自然不会表现出对立或反抗。同时，新加坡国内的利益集团体现出了非政治化和法团主义（Corporatism）的特征：一方面，由政府主导经济发展的历史传统使得本国内部较少存在类似于西方国家的、基于特定产业的共同利益聚集而成的利益集团；另一方面，政府的威权主义干涉导致其国内利益集团的组织程度和自主性都较低，从而使得国家政策的制定具有更高的自主性。

与新加坡的情况类似，马来西亚政府在制定数字经济产业政策时遭遇的社会力量抵抗也并不显著。得益于对低收入族裔的长期政策扶持，马来西亚国内的收入差距、阶级分化程度也相对较低，潜在的社会力量主要来源于微妙的族群关系。在产业政策的实践中，族群关系这一变量往往表现为政府政策对马来族群利益的保护，即在制定政策时更加关注和保护马来族群的利益。然而，由于数字经济产业本身并非像是燕窝等特色农产品加工出口一样具有极强的族群特色，因此马来西亚的国家自主性虽然略低于新加坡，但仍能制定出探索潜在比较优势、发展数字经济的产业政策。

在菲律宾，相互重叠的地主阶级和家族政治集团是影响政府制定政策最重要的社会力量。由于对土地和财富的控制，菲律宾地主阶级的存在不仅造就了极大的收入差距（见图5、图6），还在后续多次政府主导的土地改革和产业结构升级中抵制和反抗。地主阶级对政治参与的热情也进一步加剧了菲律宾的家族政治现象。菲律宾国内的家族政治集团凭借国家公职或权力进行寻租，衍生出了家族式恩庇—侍从关系（Family-based Patron-Client Relationship），并带来了政治腐败和失序。鉴于目前数字经济产业并不具有比较优势、需要国家投入大量资源建设基础设施的情况下，进一步支持数字经济产业的发展必然意味着对资金、土地以及相关利益的再分配，容易引发国内控制着大量土地的地主阶级和掌握权力与资本的政治家族的反对。

因此，在社会力量的相对强弱方面，3个代表性国家之中，阶级分化较弱、利益集团活跃程度较低并且族群关系较好的新加坡遇到的社会力量抵抗最为微弱；马来西亚由于国内阶级分化和相对紧张的族群关系因素使其政府的自主性略逊于新加坡；由于地主阶级和家族政治集团的存在，菲律宾国内的社会力量对自主性的抵制最为强烈。

2. 国家体制因素的比较分析

新加坡国内一直由民主行动党长期执政，具有部分威权政治的色彩（见图7、图8）。新加坡政府在制定和执行长期政策时更能游刃有余，能够推行一些虽不能在短期内讨好选民但有利于经济与社会长远发展的政策。这从侧面证明了新加坡的国家体制赋予了其政府很高的自主性，更能从国家整体和长远利益出发制定政策。这特别体现在产业政策的制定上，特别是淡马锡以国家主权基金的身份向初创互联网企业进行的众多战略投资。

图7 新加坡、马来西亚和菲律宾的政治参与指数

图8 新加坡、马来西亚和菲律宾的选举多元指数

同时，新加坡还拥有高效且清廉的官僚体系，一方面促进了其政策信息搜集和决策制定的有效性和高效性，另一方面又保证了政策制定过程较少存在寻租现象。在世界银行公布的全球治理指数排名中，新加坡长期保持在全球前列。相较于其他东南亚国家，其官僚体系清廉的特征就更为明显（见图9）。此外，“城市国家”的特殊形态使得新加坡无需面临复杂的中央—地方关系，在决策时更能从国家整体的视角出发保持高效，不易收到各地政府的掣肘，造就了更高的自主性。

相较于新加坡，马来西亚在政治制度和官僚体系方面都存在着一些问题。近年来，受其国内利益团体和社会运动的影响，马来西亚政府在制定政策时有着诸多掣肘，削弱了国家自主性。同时，马来西亚存在着联邦制分权的影响。马来西亚具有一般联邦制国家所共有的外部特征：中央和州都有自己的宪法与立法、行政机构，甚至除国家元首外，各州亦有自己的元首（苏丹）。而且，各州苏丹在州内作为宗教领袖拥有在伊斯兰教事务上不可削减的权力。近年来，随着伊斯兰复兴运动的兴起和地方经济利益的扩张，部分地方苏丹开始支持反对党或者拒绝执政党提出的发展计划，利益冲突愈来愈明显。联邦政府为获得地方的支持，有时会在政策制定方面做出部分妥协。

此外，马来西亚官僚体系内部的清廉程度接近全球的平均水平（见图9）。2015年爆发的“一个马来西亚发展公司”（1MBD）丑闻案更是将时任总理纳吉布卷入其中，引起民众广泛不满。尽管近年来当选的历届内阁都表示将重视解决贪腐问题，出台了相应的法律、政策，但未能产生预期效果。实践中，在重要的政治人物介入时，相关政策很难有效运作，反而成为攫取利益的工具，进一步减弱了马来西亚的国家自主性。

图9 新加坡、马来西亚、菲律宾的腐败控制指数

菲律宾国内的政治失序和官僚腐败情况更加严重。菲律宾的地主阶级自殖民统治时期形成以来长期延续着其优势地位。美国引入的自由民主体制，不但没有改善原有的政治制度，反而保留了旧制度及其统治阶级的合法性。换言之，地主阶级可借选举途径合法掌握政治权力来维护和平衡阶级利益，导致封建统治与民主制度的结合，使“封建制民主”成为地主阶级内部的家族势力政治博弈和利益分配的舞台，产生了臭名昭著的家族政治集团和全球罕见的贪污腐败（见图9）。不同政治家族也形成了不同的恩庇—侍从网络，彼此间相互竞争，一方面使菲律宾的选举制度受到严重的削弱，选举中舞弊、欺诈和暴力盛行；另一方面又使菲律宾的政党衰弱而碎片化，成为政治家族的工具，失去利益聚合的功能导致下层民众的利益无法通过政党而被吸纳到政治体系之中。此外，由地主阶级演化而来的各政治家族在地方通过恩庇—侍从网络也掌握了庞大的影响力，削弱了菲律宾中央政府对各省的控制。由于发展过程中需要征用大量土地以加强网络宽带等通信设施建设，对数字经济的政策支持同样也会受到来自政府和国会内部的抵制。

因此，在国内的政治制度、官僚体系以及中央—地方关系等国家体制方面，三国之间也存在较大差异，影响了各自的自主性以及产业政策制定的过程。新加坡国内的政治制度和官僚体系最为高效，并且无需考虑中央—地方关系的约束。而马来西亚的政治制度与官僚体系都存在一部分问题，也需要在决策时慎重对待中央—地方关系。菲律宾则有着独特的“封建制民主”与极其严重的官僚腐败现象，同时需要面对各政治家族在地方的庞大势力。

3. 国际压力因素的比较分析

国家安全和经济发展层面的压力赋予了新加坡较高的国家自主性。如前文所述，新加坡依靠政府主导的发展模式取得了经济上的巨大成功。因而执政党的合法性与经济增长密不可分，导致国家的稳定很大程度上依赖于经济增长，必须重视潜力巨大的数字经济产业。同时，新加坡“城市国家”的特征迫使其必须格外注重国家总体安全。由于对国家金融体系和通信系统有极大影响，数字经济发展顺利与否将直接关系到该国的信息安全。因此，出于维护国家安全的需要，较高的国家自主性也使新加坡在制定支持数字经济发展的产业政策外，以此为契机增强国家的网络安全。例如，新加坡在全球范围内最早发布了涵盖内容最为全面、配套运行机构最为健全的国家网络安全战略。

此外，特色鲜明的“对冲”外交战略也是新加坡较高国家自主性的表现。由于在亚太地区有着强大的军事影响力，美国一直是新加坡安全上的最重要合作伙伴。然而，对于中国经济的依赖性又促使新加坡表露出亲近中国的态势。当中国提出“数字丝绸之路”的概念时，新加坡一方面表现了明显的合作态势，希望将自身的“智慧经验”推广到中国以及“一带一路”沿线国家，借此助力自身产业发展和经济增长。但另一方面，新加坡出于国家安全和周边局势稳定的需要，在加强与中国合作的同时，并不希望过分依赖中国。因此，新加坡需要加强技术合作领域的主动权，进一步巩固数字经济领域的技术优势。

外交和安全战略的差异使得马来西亚与新加坡的自主性有所不同。与新加坡类似，基于地区形势和自身安全的需要，马来西亚与美国在军事安全上一直保持着亲密合作。然而，马来西亚并非美国的盟国，始终力求保障自身的主权独立和内政自主。美国此前的外交政策使得马来西亚对其有所防范，尽量避免美国干涉其内政。马来西亚与中国密切的经贸关系与产业合作也为双方在政治和安全等领域进行更加深入的合作提供了契机。2016年，纳吉布在其任内第三次正式出访中国，承诺推进《南海各方行为宣言》落实，争取早日达成“南海行为准则”。值得注意的是，本次访问恰在2016年7月“南海仲裁案”后进行，表明马来西亚对双方关系的重视以及两国友好关系不会受到“南海争议”的影响；同年，中马两国还签署了《防务合作谅解备忘录》。总体上，马来西亚在国家安全方面并不像新加坡一样面临着迫切的诉求，即马来西亚可以选择加强与中国的合作促进经济增长，不必像新加坡一样担心在同中国的合作中丧失了国家安全方面的保障。

与新加坡、马来西亚不同，菲律宾的国家自主性并未因国际体系的压力得到显著增强。尽管在杜特尔特执政时期，菲律宾曾尝试在中美之间寻找利益平衡点，但长期看菲律宾的国家安全战略带有浓厚的追随色彩，也并不关注网络和数字安全。小马科斯掌权后，菲律宾在安全方面呈现出对于美国更加明显的依赖。美国对于菲律宾的军事安全上的稳定协助以及在亚太地区的战略部署也能保证菲律宾的安全需求，限制了菲律宾国家自主性的发挥。

（三）产业相对成熟度和国家自主性的综合分析

基于上述三方面因素的综合分析，可以判断出3个国家的国家自主性情况（见表5），并结合对产业相对成熟度的分析，以解释三国的数字经济产业政策选择不同（见图10）。

表5 东南亚国家自主性比较

图10 产业相对成熟度和国家自主性的解释

新加坡不仅国内阶级分化较弱，而且利益集团活跃程度较低，在制定产业政策时会遇到最少的潜在抵抗力量。而“托管式民主”政治体制和清廉的官僚体系也帮助新加坡政府减少在决策时的寻租空间。独特的地缘位置和中美之间日益紧张的战略竞争格局促使新加坡需要从国家整体的生存和发展角度制定政策。上述因素的综合作用使得新加坡的自主性最高，基于较高的技术先进性，能够超越当前比较优势，制定探索型政策。

马来西亚则在各方面都略逊于新加坡，但又强于菲律宾，使其自主性能够保持较强水平。比新加坡更明显的社会阶级分化以及相对活跃的利益集团使其在决策时不得不面对更多潜在社会力量的抵抗，但又并未完全丧失政府的权威；联邦体制的拘束以及官僚的贪腐虽然限制了其决策的独立性，但也能从国家整体利益出发进行决策；相对宽松的国际环境使得其在整体上不需要时刻担忧自身安全，但又必须保持独立自主。较强的国家自主性使得马来西亚在技术先进性较低的情况下能超越当前比较优势，选择保护型政策。

菲律宾的国家自主性则面临着最多的挑战：长期占据土地和财富的地主阶级与权力寻租的政治家族集团相互勾结，得以约束和抵制政府的决策；看似先进实则落后的“封建制民主”和贪污腐败以及各地政治家族的庞大势力，使得国内政府的决策很可能成为寻租的工具；充当美国盟友而获得安全保障以及军事上全面追随美国的战略，使其面临着较低的国际体系压力。上述制约导致菲律宾拥有3个国家中最低的国家自主性，因而只能遵循当前比较优势，选择追赶型政策。

五、结语

新加坡、马来西亚和菲律宾3个代表性的东南亚国家在数字经济产业政策选择上的差异源于各自国家自主性上的差异，而这些差异又根植于不同的社会力量、国家体制和国际压力等政治经济因素。较低的国家自主性使得菲律宾无法超越现有的比较优势，不能对数字经济产业给予更大的支持和帮助；较高的国家自主性使得马来西亚和新加坡能够从国家整体出发、相对独立地制定促进产业发展的经济政策。这印证了此前的假设：制定违背现有比较优势、发展潜在比较优势的产业政策，需要较高的自主性；自主性弱的国家更倾向于制定遵循比较优势的产业政策。

这一观点在其他比较政治经济学的范式或理论中也能获得支持。例如，社会联盟理论强调基于产业分化的社会联盟会对一国的经济政策产生影响。根据斯托尔珀-萨缪尔森定理，目前具有比较优势的产业在贸易分工中收益越高，社会联盟力量越强。受益于比较优势产业的阶级或行业联盟的社会力量因而可以阻碍自主性弱的国家做出超越当前受益者偏好的选择。与之相反，在自主性强的国家内部，上述社会力量往往更弱，因而政府更容易制定“探索型政策”或“保护型政策”。

然而，在对外投资的实践中，社会力量、国家体制和国际压力等非市场因素对于产业政策制定的影响常常被忽视。本文的一个重要启示在于，不仅需要关注各国产业政策的差异，更需要理解造就上述产业政策差异的各种因素以及背后的政治经济学逻辑。因此，在进行国际投资等重大决策时，重拾对社会力量、国家体制和国际压力等非市场因素的关注十分重要。对于中国企业而言，应该提前洞悉东道国的社会力量、国家体制和国际环境等因素以及国家自主性的情况，并对此制定适宜的决策。例如，在国家自主性较强的国家，政府的产业政策对于经济发展具有极为重要的影响，而且政府—企业的信息沟通网络往往也更加全面。因此，中国企业应当保持与东道国政府密切的联系。而在国家自主性有限的国家，中国企业则需要更加注重同当地企业的合作交流。

需要注意的是，本文分析中的两个核心变量，即产业相对成熟度和国家自主性，均可以运用于其他区域和国家的比较研究。其中，产业相对成熟度是一国与世界一般水平的比较结果，容易得知世界各国的情况。通过对社会经济力量、国家体制以及国际压力3个维度的变量进行比较，也容易获悉其他国家的自主性强弱。因此，未来的研究可以尝试将本文的框架拓展至其他区域和国家，进一步验证本文结论的外部有效性。

受制于目前数字经济政策实践情况以及信息可获得性，本文在纵向（时间）维度上的比较和讨论有所欠缺，主要集中于对2010年之后的3个国家的数字经济产业政策的比较分析。一个国家的自主性往往处于动态变化中，而非一成不变。同一国家的自主性随着社会力量、国家体制以及国际压力的变化都会产生变化。例如，马哈蒂尔执政时期的马来西亚国家自主性与安瓦尔执政时期的马来西亚国家自主性有所不同。此外，不同国家在不同时期的自主性比较也可以被纳入讨论。未来的研究可将本文提出的分析框架拓展到时间序列维度，在不同时间对不同国家的数字经济产业政策进行比较研究，以进一步揭示政策差异背后的政治经济学逻辑。

（全文刊发于《南洋问题研究》2024年第2期）